马某某不服市国土局行政处罚

太仓市人民政府

行政复议决定书

〔2017〕太行复第12号

　　申请人马某某。

　　委托代理人：单体飞，江苏吴鼎律师事务所律师。

　　被申请人：太仓市国土资源局。住所：太仓市城厢镇上海东路96号。

　　法定代表人：徐韬，职务，局长。

　　申请人对被申请人作出的太土罚字（2016）第25号土地行政处罚决定不服，于2017年3月1日向本机关提出行政复议申请，后于3月8日提交补正材料，本机关依法予以受理。现已审理终结。

　　申请人请求：撤销被申请人的《土地行政处罚决定书》。

　　申请人称：一、被申请人具体行政行为程序违法。1、2016年12月16日被申请人作出的太土处告字(2016)第025号《太仓市国土资源局土地行政处罚与听证告知书》，未依法送达申请人。在《听证告知书》中有申请人的通讯地址及联系电话,但被申请人从未将《太仓市国土资源局土地行政处罚与听证告知书》送达申请人,也从未联系过申请人。2、2016年12月27日作出的太土罚字(2016)第025号《太仓市国土资源局土地行政处罚决定书》，未依法送达申请人。3、《处罚决定书》所提第四组证据所提陈某是申请人的委托代理人是没有法律依据的，申请人从未向被申请人提交过委托手续。4、根据《行政处罚法》第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”申请人在2016年12月20日从张帖于申请人位于太仓民人谷农业生态园承包玻璃温房看到相关通知后立即向被申请人提出异议，但被申请人在相关处罚决定作出前并没有向申请人了解情况。5、被申请人证据调查程序违法。《行政处罚法》第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人, 并应当向当事人或者有关人员出示证件。”被申请人《处罚决定》所列第五组证据“现场告知书”申请人并未收到。相关现场证据是被申请人在申请人未在场的情况下,被申请人相关人员自行撬开门锁进入的。请复议机关就被申请人现场证据取得的合法性进行调查!被申请人违反法定程序的行为剥夺了申请人依法享有的听证及申辩的权利。现申请人要求对行政处罚举行听证；二、被申请人对申请人的土地用途认定错误。1、申请人签订的《农业土地承包合同》的标的是设施、休闲、旅游农业，不是传统农业。申请人在自己购买的玻璃温室内装修、装饰不存在改变用地性质,不违反〈土地管理法〉第四十三条、第四十四条的规定。2、申请人的装修、装饰是以太仓市政府和太仓民人谷公司在上海招商引资时登报并发放的样本进行的,不违约也不违法。3、申请人曾于2014年向太仓市现代农业设施园区办公室就申请人种植铁皮石斛项目在高棚和部分铺设地坪提出书面申请,并得到同意，请复议机关核实。三、太仓民人谷农业生态园项目是经过相关部门同意。2009年10月30日，太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室颁发《关于同意建设太仓民人谷农业生态园项目的批复》(太农办(2OO9)2号),同意在浏河镇何桥村“太仓市现代设施农业示范区”内建设太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目。2009年11月2日,太仓市现代设施农业示范区建设领导小组办公室颁发《关于同意太仓民人谷农业生态园玻璃温室项目建设规范标准的批复》(太农办(2009)3号)，规定了每个玻璃温室建设标准规范。2010年3月，太仓市农林局指派装修公司按照太农办(2OO9)3号文的要求标准，对于园内“水生植物园”和“现代农展园”的玻璃温室等样板温室用木板和玻璃进行了装饰，并在2010年5月前装饰完成。2010年9月由太仓市农委、浏河镇政府所属浏岛投资公司及民人谷公司补签“民人谷农业展示馆内部布展工程协议”,由政府出资80万,民人谷公司出资100万，并对其它样板六馆进行装修布展。包括“水生植物园”和“现代农展园”玻璃温室在内的民人谷农业生态园项目建设，完全是依据中共太仓市委、市政府的政策文件的规定进行的，符合国土资发(2010)155号文件的规定。被申请人参与并知晓该项目建设的全过程。从2010年3月至2012年5月,被申请人对于样板玻璃温室的装修、装饰从未提出任何异议。被申请人凭主观想象认定玻璃温室悬空隔层装修、装饰“违法”,并进行行政处罚,行政执法依据不足,也有悖国土资发(2010)55号文件的规定。申请人即便“装修、装饰”、“布展”、配有橱柜、卫浴等设备，作为自用的生产看护房,且在不占用土地的二楼悬空隔层，不构成非法用地。玻璃温室外砖铺或木板悬空铺设的必要之路不能被认定为必须拆除的硬化土地。根据国土资发(2010)155号文件中关于设施农用地管理中所涉及的三种用地情况及其管理要求，本案玻璃温室建造属于设施农业用地，玻璃温室中不占土地挑空建设的让农业人员看护农产品生产的自用必备附属设施，不具有永久性、固定性、规模性、对外性和有偿性等特征,不属于建设用地。现代设施农业是我国农业现代化建设中出现的新生事物,由国土资发(2010)155号文件专门调整。相对于一般法性质的《中华人民共和国土地管理法》,国土资发(2010)155号文件具有特别法律规范性质,应优先适用。国土资发(2010)155号文件规定现代设施农业建设允许有—定比例的生产设施用地和附属设施用地。对于这种合规合法的设施农业用地作为违反《中华人民共和国土地管理法》的违法用地行为进行土地行政处罚,于法无据。

　　申请人提供的证据材料有：1、行政复议申请书；2、身份证复印件；3、土地承包合同；4、照片3页。

　　被申请人答复称：一、行政处罚事实清楚、证据充分。经查：申请人于2011年4月21日，与太仓民人谷农业生态园有限公司签订一份《农村土地承包合同》，承包经营位于太仓民人谷农业生态园内的“玻璃温室及所属农业用地”，合同涉及面积1514平方米，合同明确申请人“负责保证土地的农业用途，不得用于非农建设”。但在申请人承包上述农用地后，未经有权机关批准，在承包的“玻璃温室及所属的农业用地”中实施了非农建设行为。经勘查、实测：玻璃温室高棚（农产品展览玻璃温室）内地面铺设了地砖，二层按生活起居式样布置，并配有橱柜、卧床、卫浴等家具和其他设备；玻璃温室矮棚（农产品种植玻璃温室）部分地面铺设了地砖，并配有厨房、卫浴等家具和其他设备；玻璃温室所属农业用地中铺设区间道路等非农建设行为。以上事实由土地行政处罚决定书所列举相关证据足以认定。二、行政处罚程序合法。（一）被申请人在对申请人作出行政处罚之前，于2016年12月16日向申请人送达了《土地行政处罚与听证告知书》（太土处告字〔2016〕第025号），申请人马某某于同年12月20日向被申请人提交了《土地行政处罚申辩书》，被申请人根据申请人的申请进行了审查，不予采纳申辩理由，同时在法定期限内，申请人也未向被申请人提出听证申请。所以被申请人已充分保障申请人所享有的自行申辩权、听证权及陈述权。（二）被申请人在作出土地行政处罚决定后，于2016年12月27日向申请人送达了《土地行政处罚决定书》（太土罚字〔2016〕第025号），并告知其享有的行政复议和诉讼的权利。因此被申请人对申请人作出的行政处罚程序合法。三、行政处罚适用法律正确。（一）认定申请人构成“擅自将农用地改为建设用地”违法行为的法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”和第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定。鉴于申请人在承包“玻璃温室及所属农业用地”铺设地砖、按生活起居式样布置，并配有橱柜、卧床、卫浴等家具和其他设备，改变了该部分土地农业用途的性质，应当按建设用地管理。但申请人未按规定办理建设用地审批手续进行建设，故被申请人认定申请人已构成“擅自将农用地改为建设用地”的土地违法行为有充分的法律依据。（二）责令申请人“拆除承包的玻璃温室（包括农产品展览玻璃温室和农产品种植玻璃温室）及所属农业用地中的非农建设部分，恢复土地原状”的法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的规定，故被申请人对申请人作出的行政处罚决定适用法律正确。综上，被申请人对申请人作出的行政处罚决定，处罚事实清楚证据充分，处罚程序合法，适用法律正确。

　　被申请人提供的证据有：农村土地承包合同、发票（记账联）、补充协议、物业交付清单、物业使用规则、玻璃温室装修规则、平面布局图、马某某、陈某居民身份证、现场勘查和测绘记录及签到表、勘查定界图、土地利用总体规划图、地籍详查图、现场勘查和测绘全程录像、装修装饰现场照片、约谈通知、挂号信被退回、约谈通知短信、约谈通知现场告知相关材料、现场勘查告知电话记录、现场勘查情况说明、责令停止违法行为通知书及送达回证、询问笔录、行政执法文书送达地址确认书、禁止非农建设公告、装修申请、民人谷物业管理服务协议、行政处罚与听证告知书及送达证明、土地行政处罚申辩书、土地行政处罚决定书及送达证明行政执法证。

　　经审查查明：2011年4月21日，申请人与太仓民人谷农业生态园有限公司签订《农村土地承包合同》，承包经营位于太仓民人谷农业生态园内的“玻璃温室及所属农业用地”，进行农业生产。该地性质为农用地，双方约定保证土地的农业用途，不得用于非农建设。申请人承包该地块后，在其承包的玻璃温室及所属的农业用地上进行装修、装饰等非农建设。在玻璃温室高棚（农产品展览玻璃温室）内地面铺设地砖，二层隔断按生活起居式样布置，并配有橱柜、卧床、卫浴等家具和其他设备；玻璃温室矮棚（农产品种植玻璃温室）部分地面铺设地砖，并配厨房、卫浴等家具和其他设备。玻璃温室所属农业用地中铺设区间道路等非农建设，将玻璃温室及所属农用地用于生活、家居。被申请人认为申请人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、四十四条第一款的规定，属未经批准，擅自将农用地改为建设用地，构成违法用地。依法定程序对申请人的土地违法行为进行查处，于2016年12月27日，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，作出太土罚字（2016）第25号土地行政处罚决定，责令申请人在接到处罚决定书之日起15日内自行拆除其承包的玻璃温室（包括农产品展览玻璃温室和农产品种植玻璃温室）内的非农建设部分，恢复土地原状，涉及土地面积1157平方米。后申请人不服处罚，提起行政复议。

　　上述事实有下列证据证明：

　　1、《农村土地承包合同》、发票（记账联）2份、《补充协议》《物业交付清单》、《玻璃温室装修规则》、《物业使用规则》、《平面布局图》、马某某、陈某身份信息、禁止非农建设公告。证实申请人承包经营K区49号土地，进行农业生产，约定不得用于非农建设。

　　2、《现场勘查记录》2份（2015.9.17、2016.4.27）、《现场勘查笔录（2016.11.30）》、《现场勘查照片（2016.11.30）》、《勘查定界图》、《土地利用总体规划图》、《土地利用现状图》、现场勘查和测绘全程录像。证实被申请人的现场勘查、取证过程。

　　3、约谈通知、挂号信被退回、约谈通知短信、约谈通知现场告知相关材料、现场勘查告知电话记录、现场勘查情况说明、责令改正违法行为通知书（2016.11.25）及送达回证、询问笔录1份、行政执法文书送达地址确认书。证实被申请人的执法程序。

　　4、《土地行政处罚与听证告知书》及送达证明、《土地行政处罚申辩书》。证实被申请人向申请人送达了《土地行政处罚与听证告知书》，申请人进行申辩。

　　5、《土地行政处罚决定书》及送达证明。证实被申请人向申请人送达了《土地行政处罚决定书》。

　　6、《行政执法证》。证实被申请人的承办人员有执法资格。

　　7、行政复议申请书。证实申请人不服行政处罚，提起行政复议。

　　本机关认为：申请人与太仓民人谷农业生态园有限公司签订的是《农村土地承包合同》，该地块性质属于农用地，玻璃温室属于农业设施，申请人承包该地块后，在其承包的农业设施和农业用地上进行装饰、装修，铺设地板、地砖、配备厨房、家具、卫浴等生活设施及非农设施，用于生活居住，已实际改变了该地块的农用地性质，其行为属于非农业建设行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、四十四条第一款，已构成违法用地。被申请人作为土地执法的职能部门，依法对辖区内土地违法行为进行查处，符合法律规定，应予支持；申请人称其建设行为符合太仓市相关批复、国土资发(2010)155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(下称155号文)以及符合“水生植物园”“现代农展园”两个样板玻璃温室装饰标准，没有违法。本机关认为，太仓市相关批复、155号文对设施农业进行了规范和明确，155号文第二条第三项规定，“严格把握设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续”。第四条第一项规定，“切实加强设施农用地的用途管制。经营者要坚持农地农用的原则，按照协议约定使用土地。设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设”。申请人从事设施农业生产，改变了土地用途，将设施农用地用于非农建设，违反了上述文件规定，且违反了国家土地管理法律、法规。另经苏州市姑苏区人民法院（2013）姑苏行初字第0024号生效行政判决，已对民人谷农业生态园有限公司对“水生植物园”“现代农展园”两个样板玻璃温室的装饰、装修构成违法建设行为予以确认，并已拆除；申请人认为在其未在场的情况下,被申请人相关人员自行撬开门锁进入现场调查，违反法定程序。本机关认为，被申请人作为土地行政管理机关，有权对涉嫌土地违法行为进行调查和查处，不因行政相对人的是否配合或者拒绝而行使。在申请人不配合、不到场的情况下，被申请人在相关见证人在场的情况下，进入违法现场勘查取证，不违反法律程序；对于行政处罚程序中的告知，本机关认为，本案中，申请人虽未书面委托陈某代其办理行政处罚中的相关事宜，但陈某自认其受申请人委托，所提交联系方式（手机号码）与申请人一致，被申请人向申请人邮寄了约谈通知后，陈某至被申请人处接受约谈，被申请人将《土地行政处罚与听证告知书》及《土地行政处罚决定书》邮寄给陈某且通过手机短信发送电子文档后，申请人也及时提出了行政处罚申辩及行政复议申请。故可确认被申请人已送达相关法律文书。

　　综上，申请人擅自将农用地改为建设用地，进行非农业建设，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，作出责令申请人自行拆除非农建设，恢复土地原状的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，决定适当。申请人要求撤销土地行政处罚决定的理由不能成立。

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：

　　维持被申请人作出的太土罚字（2016）第25号土地行政处罚决定。

　　如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

　　2017年4月18日