张某发不服浏河镇人民政府城乡规划行政强制行为 〔2020〕太府行复第14号

行政复议决定书

〔2020〕太府行复第14号

申请人：张某发，男，汉族。

被申请人：太仓市浏河镇人民政府，住所太仓市浏河镇郑和大街99号。

申请人对被申请人城乡规划行政强制行为不服，于2020年3月23日向本机关提出行政复议申请，后于3月26日向本机关提交补正材料，本机关依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：确认《太仓市浏河镇人民政府实施强制措施决定书》（太浏强措字〔2020〕第010号）无效。

申请人称：定义违法建筑一事，我国法律己经进行了明确的规定。在2008年1月1日起，《城乡规划法》正式实施，所以现在根据这条法律来认定违法建筑时，需要把时间的因素考虑进去。按照法不溯及既往的原则，在08年前建造的房屋，如果具有完备的土地使用权或使用证，就不应该被认定为违法建筑。只要是在2008年之前完成了首次建造、扩建、翻建等行动，都不能被看作是违法建筑。我家90年代建造的房子，建造时对土地使用证进行了办理属于合法的建筑，根据现在的标准来将其认定为违法建筑，很显然是不公平的。另建筑时通过了村委和土管局同意才建造的，属于合法建筑。故不承认有违法行为，《太仓市浏河镇人民政府实施强制措施决定书》确认无效。

申请人提供的证据材料有：实施强制措施决定书。以上证据为复印件。

被申请人答复称：一、事实清楚，证据确凿。2020年2月29日，浏河镇闸北村、国土、建设、城管等部门在农房违建专项工作中发现位于申请人户存在非法占用土地搭建砖瓦出租房约107.58平方米。经调查了解，其称该出租房在2008年之前已经建造完毕，但其未能提供有权审批部门的相关审批文件，我镇执法人员也未能在有权审批部门查阅到该审批文件。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条及《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，申请人张某发的行为可以作为我镇责令其拆除违法建筑物（构筑物）和其他设施，恢复原状的合法理由。二、程序合法。浏河镇闸北村、国土、建设、城管等部门于2020年2月29日对申请人的行为进行“两违”认定，并当场直接送达了《责令改正违法行为通知书》（编号：浏河镇改违（2020）第N01-036号），责令其自收到该通知书之日起7日内自行拆除违法建筑物（构筑物）和其他设施等，恢复原状。之后，申请人逾期未改正，我镇执法部门同国土、建管、村经集体讨论后，于2020年3月17日向其送达《太仓市浏河镇人民政府实施强制措施决定书》太浏强措字〔2020）第010号。三、适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”的规定，我镇认为申请人未经批准非法占用土地情况属实；根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后、方可申请办理开工手续。”的规定，我镇认为申请人未经批准擅自开工建设情况属实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”及《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。"及第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”的规定，我镇决定对申请人的违法建设采取强制拆除。综上所述，我镇依法对申请人作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处理恰当。请求贵局依法维持《太仓市浏河镇人民政府实施强制措施决定书》太浏强措字（2020）第010号的效力。

被申请人提供的证据有：1、太仓市浏河镇人民政府实施强制措施决定书一份；2、实施强制措施决定书法律文书送达回证一份；3、太仓市浏河镇农房违法用地/违法建设认定书一份;4、责令改正违法行为通知书一份；5、责令改正违法行为通知书法律文书送达回证一份；6、现场照片三份;7、浏河国土资源分局提供的张某发宅基地资料一份；8、浏河镇建设局提供的张某发户总规图一份；9、顾某、肖某、曹某晨、李某、余某强人员信息；10、行政执法过程全程摄录音视频光盘一份。以上证据除视频光盘为电子证据外，其余证据均为复印件。

经审理查明：2020年2月29日，被申请人在开展农房违建专项工作中发现申请人户存在非法占用土地搭建砖瓦出租房情形，并于当日对现场进行勘查。2020年2月29日被申请人出具《责令改正违法行为通知书》（浏河镇改违（2020）第N01-036号）（以下简称“通知书”），责令申请人7日内拆除违法建筑（构筑物）。2020年3月2日，被申请人出具《太仓市浏河镇农房违法用地/违法建设认定书》（认定书编号：（2020）01-037号）（以下简称“认定书”），认定申请人户107.58平方米砖瓦出租房无用地批准、无规划许可及施工许可。

2020年3月17日，被申请人出具《太仓市浏河镇人民政府实施强制措施决定书》（太浏强措字〔2020〕第010号）（以下简称“决定书”），认定被申请人存在未经有权机关批准，非法占用土地建设建筑物（构筑物）及其他设施的行为；未取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或者未按照建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）的规定进行建设的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第65条、第68条的规定，决定对申请人违法建设采取强制拆除的措施。

根据被申请人提供的《太仓县农村宅基地登记申请书》《农村宅基地测丈平面位置红线图》等资料显示，申请人户于1990年8月对农村宅基地登记进行了申请，同年8月县土地管理局准予登记，登记面积为200平方米。根据被申请人现场勘查情况显示，涉案违法建筑整体在准予登记宅基地范围南侧，与批准用地范围并不一致，且无其他用地手续、规划或施工许可。

上述事实有下列证据证实：

1、张某发户农村宅基地登记申请书、审批表、红线图等资料、现场勘验照片、现场勘验视频、《太仓市浏河镇农房违法用地/违法建设认定书》。证明张某发户存在违法用地、违法建设情况；

2、《责令改正违法行为通知书》（浏河镇改违（2020）第N01-036号）、送达回执。证明被申请人责令申请人限期拆除违章建筑物、恢复原状；

3、《太仓市浏河镇人民政府实施强制措施决定书》（太浏强措字〔2020〕第010号）、现场送达照片、现场送达视频、送达回证。证明被申请人认为申请人未在指定的期限内拆除违章建筑，决定组织相关部门强制拆除。

本机关认为：根据全国人大法工委《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）规定，“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。”《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》规定，“违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律。违法建筑属于违法行为持续状态，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》。”本案中，申请人在申请书中称涉案房屋的建造时间早于《城乡规划法》，故不应当适用《城乡规划法》，但根据上述规定，违法建筑属于违法行为的持续状态，应当适用作出行政处罚时有效的法律，故被申请人所作决定书中适用《城乡规划法》并无不当。

《城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”浏河镇经省政府批准，开展经济发达镇行政管理体制改革工作，2019年3月1日，太仓市人民政府印发《市政府关于公布“第一批下放浏河镇相对集中行政处罚权事项清单”的通知》（太政发〔2019〕3号），浏河镇集中行使部分市级机关行政处罚事项，其中包括“对未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的处罚”这一事项。本案中，申请人未取得建设规划许可证，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，被申请人对涉案违法建筑进行查处并无不当。

《城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”对正在进行的违法建设，行为人如不听制止而继续建设的，行政机关可以依据《城乡规划法》第六十八条的规定，采取查封施工现场或者强制拆除等即时措施。对于已经完成的违法建设，不宜直接适用第六十八条的规定对其采取强制拆除措施，而应当严格按照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）相关规定。本案中，根据当事人陈述、现场勘查情况及村委会证明，涉案违法建筑显然已建造多年，不属于正在进行的违法建设，故直接适用《城乡规划法》第六十八条的规定对其采取强制拆除措施，并不适当。

《行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（三）强制执行的方式和时间”根据上述规定，对已经完成的违法建设采取的强制拆除，行政机关应履行催告、听取陈述申辩、作出强拆决定等程序。本案中，被申请人在申请人逾期未自行拆除违法建筑的情况下，未按照《行政强制法》的规定催告当事人履行拆除义务，决定书中也未载明强制执行的方式和时间。

综上，被申请人违反了《行政强制法》相关程序性规定，属程序违法。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，本机关决定如下：

确认被申请人作出的《太仓市浏河镇人民政府实施强制措施决定书》（太浏强措字〔2020〕第010号）违法。

如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向太仓市人民法院提起行政诉讼。     

二〇二〇年六月二十四日