沈某不服太仓市自然资源和规划局、太仓市综合行政执法局、太仓市城厢镇人民政府城乡规划行政强制行为案

行政复议决定书

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申请人：沈某。

代理人：刘涛、肖尧，北京京师律师事务所律师。

被申请人一：太仓市自然资源和规划局，住所江苏省太仓市上海东路96号。

被申请人二：太仓市城市管理局（太仓市综合行政执法局），住所江苏省太仓市府南街29-1号。

被申请人三：太仓市城厢镇人民政府，住所江苏省太仓市城厢镇太平南路76号。

代理人：汪雪琴、王洁，江苏尚修律师事务所律师。

申请人对三被申请人城乡规划行政强制行为不服，于2021年7月16日向本机关提出行政复议申请，后于7月24日向本机关提交补正材料，本机关依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：确认被申请人强制拆除申请人房屋的行政行为违法。

申请人称：申请人系江苏省太仓市城厢镇某甲村村民，其房屋位于某甲村某组某号。2021年5月31日，三被申请人联合将申请人房屋强制拆除，给申请人造成严重损失。被申请人实施的强拆行为没有任何事实依据和法律依据，超越法定权限，违反法定程序，应予确认违法。一、被申请人主体适格。根据申请人以及围观群众在房屋强拆现场拍摄的视频和照片，显示强拆中现场有大量身着浅蓝色制服头戴深蓝色帽子的人员，臂章上明确显示“城管”两字。其中一段9分17秒的视频显示，一位名叫锡某的人自称是太仓市自然资源和规划局城乡分局执法人员。太仓市公安局城西派出所出具的《情况证明》明确表述：2021年5月31日09时19分，我所接报警称：报警人称有人过来要拆他们厂房。民警前往处警，经了解，报警人沈某称有人过来拆其房子，民警到达现场后发现系城厢镇政府联合整治，和报警人做好解释工作后返回。综合以上内容，系三被申请人联合实施强拆行为，证据充分，事实清楚，所以本案中以太仓市自然资源和规划局、太仓市城市管理局（太仓市综合行政执法局）、太仓市城厢镇人民政府为被申请人主体适格。二、被申请人实施强拆行为无事实依据和法律依据，属于越权的行政行为。根据《行政强制法》第十三条：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《行政诉讼法》第九十七条：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《行政强制法》、《行政诉讼法》中明确规定，行政机关在没有法律明确授权情形下，只能申请人民法院进行强制执行，即：法无授权即禁止。有证在先是行政行为的基本准则，本案中，被申请人在作出行政行为之前，应当有证据证明申请人存在违法的事实，应当有法律规定对申请人进行处罚或者强制，并且相关法律明确规定其是法律授权的实施主体。很显然，本案中被申请人没有任何依据。三、强制执行程序违法。从性质上来看，本案被申请行政行为是行政强制执行行为，既然是行政强制执行行为，必然有执行依据，该执行依据就是强制执行决定。根据《行政强制法》第三十七条：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。第三十五条：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十六条：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。根据上述规定，被申请人未履行催告程序、未让申请人行使陈述、申辩权利，未作出强制执行决定，未履行责令交地程序，径直强制拆除申请人房屋，属于严重违反法律强制执行的程序性规定，属于程序违法。所以，被申请人强制拆除行政行为依法应予确认违法。综上，被申请人作出强制拆除房屋的行政行为严重违法，侵犯了申请人的合法权益，应依法确认违法。申请人为维护自己的合法权益，依法向贵机关提起行政复议，望依法支持申请人的复议请求。

申请人提供的证据材料有：1、太仓市公安局城西派出所出具的情况证明；2、房屋强拆前的视频和照片；3、房屋强拆中的视频和照片；4、房屋强拆后的视频和照片。以上证据除情况说明、照片为复印件外，其余均为电子证据。

被申请人一太仓市自然资源和规划局答复称：1、答复人系根据太仓市人民政府对违法建设快速联动处置工作的意见，参与违法用地的行政管理中。答复人根据苏州市人民政府办公室《市政府办公室关于违法建设快速联动处置的意见的通知》（苏府办（2012)185号）、太仓市人民政府办公室《市政府办公室印发关于违法建设快速联动处置工作的实施意见的通知》开展工作。根据上述规范性文件的规定，对违法建设实行属地管理的工作原则。各区镇（街道办）应当进一步完善本辖区内违法建设治理工作机制，统一领导和负责本区域内违法建设的防控和拆除工作。进一步对违法建设处置、执行等建立快速联动反应机制，由区镇（街道办）,执法管理部门，以及各村（社区）共同参与本辖区内违法建设治理工作体系，形成属地管理、条块结合、各司其职、协同治理、联动执法的违法建设治理格局。因此，答复人有权对违法用地行为实施行政管理。2、申请人存在违法用地的违法行为。答复人依法实施监督检查时，发现申请人并无用地批准，申请人也无法提供任何用地手续，显然属于违法占用土地。答复人据此根据《土地管理法》第六十八条的规定，责令非法占用土地的个人停止违反土地管理法律、法规的行为。因此参与下达了《责令改正违法行为通知书》（编号：城厢镇改违（2021)第14号）。3、《责令改正违法行为通知书》并不属于行政强制。首先，责令改正违法行为是指行政机关对违法行为人发出的一种作为命令。其次，责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。最后，责令改正或者限期改正是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。4、答复人并未实施拆除申请人房屋的行政强制行为。答复人仅仅参与下达了《责令改正违法行为通知书》，但并未具体实施拆除行为。派出所的情况说明和视频资料并不能证明答复人具体实施了拆除行为。因此，对答复人是否实施拆除行为，尚缺乏证据支撑。综上，答复人依法实施了行政管理，责令申请人改正违法行为，但并未实施具体的拆除行为。申请人的申请书，通篇强调了行政强制行为的合法性要求，却没有理解行政强制法的制定目的是在于保护公民的合法权益。但申请人对其自身占用土地实施建设的行为是否属于合法权益只字不提，也未提供证据证明侵犯了其何种合法权益。故，即便该拆除行为属于行政强制，在未对申请人任何合法权益造成影响的情形下，确认是否程序违法没有实际意义。故请求复议机关，依法驳回申请人针对答复人的复议申请。

被申请人一提供的证据有：1、两违认定书；2、责令改正违法行为通知书、送达回证及照片；3、太仓市人民政府办公室《市政府办公室印发关于违法建设快速联动处置工作的实施意见的通知》（太政办〔2016〕24号）；4、土地管理法。以上证据均为复印件。

被申请人二太仓市城市管理局（太仓市综合行政执法局）答复称：申请人错列被申请人，我局并非行政行为的行政主体。理由：据了解，沈某为城厢镇某甲村村民，几年前他向某乙村租赁了村集体土地用于经办企业，并于2020年底租赁合同到期。2021年5月31日上午，城厢镇对其进行整治拆除，我局未参与其中。因此，申请人将我局列为被申请人的做法是错误的，申请人对我局提出的行政复议诉求不能成立，请太仓市人民政府驳回申请人对我局的复议请求。

被申请人二未提供相关证据。

被申请人三太仓市城厢镇人民政府答复称：一、本案基本事实。沈某向太仓市城厢镇某乙社区居民委员会租赁位于某甲村工业小区的非农用地用于仓储。取得租赁土地后，沈某在上述土地上搭建了建筑物。2021年5月24日，太仓市自然资源和规划局城厢分局和太仓市城厢镇建设局联合作出《太仓市城厢镇“两违”（违法用地、违法建设）认定书》，认定沈某位于太仓市城厢镇某甲村工业区、约600平方米建筑物无用地批准、无规划许可及施工许可。2021年5月27日，太仓市自然资源和规划局城厢分局和太仓市城厢镇建设局作出《责令改正违法行为通知书》，通知书载明：“现责令你单位自收到本通知之日起立即停止违法状态，并于3日内自行拆除违法建筑物及构筑物，恢复土地原状；逾期不改正的，镇政府将会同相关部门组织直接拆除。”因沈某拒绝签收上述通知书，答复人于当日将《责令改正违法行为通知书》张贴至太仓市城厢镇某甲村中心组，即涉案违法建设上，并通过微信将《责令改正违法行为通知书》发送给了沈某。2021年5月31日，因沈某拒不自行整改，答复人联合相关部门对沈某的违法建设进行整治，予以拆除。二、答复人执法依据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按乡村建设规划许可证规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设，限期改正，逾期不改的，可以拆除。”《市政府办公室关于印发太仓市进一步加强违法用地、违法建设管理工作意见的通知》（太政办〔2014〕133号）规定：“镇（区）国土和建管部门要对“两违”进行快速认定；国土建设监察中队要立即制止，由相关部门制发《责令改正违法行为通知书》，责令停工并限期3日内自拆。”综上所述，涉案违法建设位于太仓市城厢镇的村庄规划区内，答复人具有对沈某违法搭建的建筑物进行管理的行政职权。沈某违法搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，答复人予以拆除符合该法第六十五条的规定。答复人的拆除行为事实清楚，证据确凿，适用法律正确。请求太仓市人民政府予以维持。

被申请人三提供的证据有：1、非农用地租赁合同书、情况说明；2、太仓市城厢镇“两违”（违法用地、违法建设）认定书；3、责令改正违法行为通知书；4、送达回证、照片及微信截图；5、航拍图；6、视频资料及情况说明。以上证据除视频资料为电子证据外，其余证据均为复印件。

经审理查明：2021年5月24日，太仓市自然资源和规划局城厢分局和太仓市城厢镇建设局作出太仓市城厢镇“两违”（违法用地、违法建设）认定书，认定申请人位于太仓市城厢镇某甲村工业区、约600平方米建筑物无用地批准、无规划许可及施工许可。2021年5月27日，太仓市自然资源和规划局城厢分局和太仓市城厢镇建设局作出责令改正违法行为通知书，要求申请人3日内自行拆除违法建筑物及构筑物，同日，被申请人一、被申请人三通过现场张贴、微信发送的方式向申请人送达了该责令改正违法行为通知书。2021年5月31日，申请人的违法建设被拆除。

根据太仓市城厢镇某乙社区居民委员会出具的情况说明，申请人使用搭建的建筑物至拆除之日，该搭建建筑物面积为600平方米左右。根据被申请人一、被申请人三监督检查发现，申请人并无用地批准，也无法提供用地手续、规划许可或施工许可。

上述事实有下列证据证实：

1、非农用地租赁合同书、情况说明、太仓市城厢镇“两违”（违法用地、违法建设）认定书。证明申请人租赁土地后存在违法用地、违法建设情况。

2、责令改正违法行为通知书、送达回证、照片及微信截图。证明被申请人责令申请人限期拆除违章建筑物、恢复原状，申请人提出异议。

3、航拍图。证明申请人违法建筑拆除前后的情况对比。

4、情况证明、照片、视频资料及情况说明。证明拆除违法建设的过程。

另查明，根据《太仓市镇村布局规划（2019版）》，案涉房屋所处的某乙社区，整体位于我市确定的城镇开发边界外。

本机关认为：《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第六十五条规定：“在乡村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按乡村建设规划许可证规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设，限期改正，逾期不改的，可以拆除。”被申请人三为查处其行政区域中乡村规划区内违法建设的有权机关。本案中，申请人的涉案建筑位于我市城镇开发边界外，属于被申请人三的乡村规划范围内，被申请人三对涉案建筑物依法具有查处职能。2002年9月至2020年12月31日，申请人向城厢镇某乙村委会租赁非农土地0.9亩，申请人在第一次租赁后即在该地块上建造房屋约600平方，该建设过程未办理用地审批和建设审批相关手续，其违法用地和违法建设状态处于连续状态，被申请人三根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定对涉案建筑进行查处并无不当。根据申请人提供的视频资料显示，在拆除违法建设过程中，太仓市自然资源和规划局城厢分局执法人员奚某明确表示，因申请人未当面签收责令改正违法行为通知书，其再一次向申请人当面释明该责令改正违法行为通知书的内容，其并未参与具体拆除过程，拆除过程中也无其他被申请人一工作人员参与。根据现有证据，被申请人一仅参与认定申请人无用地批准及参与下达责令改正违法行为通知书，并无证据证明其实施了拆除涉案违法建筑的行为。申请人称现场有身着城管制服的人员参与拆除行为，根据视频资料，视频中人员身着制服上并无城管字样，也无其他证据证明被申请人二参与了拆除行为。综上所述，被申请人一、二并非本案适格的被申请人。

《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。” 第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被申请人三在未履行公告、催告、作出强制执行决定等法定程序即拆除了涉案建筑，违反了《中华人民共和国行政强制法》相关程序性规定，属程序违法。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，本机关决定如下：

确认太仓市城厢镇人民政府强制拆除申请人的违法建筑行为程序违法，驳回申请人针对太仓市自然资源和规划局、太仓市城市管理局（太仓市综合行政执法局）的复议请求。

如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向太仓市人民法院提起行政诉讼。     

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